ATOS ADMINISTRATIVOS

1. Introdução:

Os autores não têm nenhuma unanimidade sobre o que seja ato administrativo, pois o nosso sistema não fornece ingredientes para defini-lo. Há assim, uma liberdade de estipulação.

2. Conceito:

Ato administrativo é a declaração jurídica do Estado ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas, praticada enquanto comando complementar de lei e sempre  passível de reapreciação pelo Poder Judiciário.

2.1  Declaração jurídica:

Declaração jurídica é a declaração que produz efeitos no mundo jurídico. Os civilistas utilizam a expressão manifestação de vontade, mas em direito administrativo não é apropriada, pois há declarações sem manifestação de vontade. Ex: Se um administrador acionar o farol por um esbarrão, existirá uma declaração sem manifestação de vontade.

No direito civil, o fato jurídico “lato senso” é o todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurídico. Divide-se em fato jurídico em sentido estrito (fato natural) e ato jurídico em sentido amplo (fato humano). O fato natural por sua vez em ordinário (comum) e extraordinário. Já o fato humano em atos lícitos e ilícitos. Os lícitos dividem-se em ato jurídico em sentido estrito ou meramente lícito (depende de manifestação de vontade) e negócio jurídico (depende de manifestação de vontade qualificada). No direito administrativo, da mesma forma, há o fato administrativo que nada mais é do que todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurídico relacionados à função administrativa. O fato administrativo divide-se em fato administrativo estrito (Ex: morte de um funcionário público) e em ato administrativo.

Para os autores que consideram o ato administrativo de uma forma ampla, é conceituado como todo ato que decorre da função administrativa, seja jurídico ou não e que tenha por fim dar execução à lei. No nosso conceito, não estão incluídos os atos não jurídicos, pois eles não geram efeitos jurídicos.

Para Hely Lopes Meirelles, o ato administrativo é ato unilateral (aquele constituído por declaração de única pessoa). Para nós, o ato administrativo pode ser bilateral ou unilateral.

2.2  Do Estado ou de quem lhe faça as vezes:

O ato administrativo pode ser praticado (editado) pelo Estado ou por particular que tenha recebido, por delegação, o dever de executá-lo, em nome do Estado. Ex: Concessionários; Cartórios extrajudiciais expedindo certidão de óbito.

Portanto, o ato administrativo é identificado por características próprias e não pelas pessoas que o executam.

2.3  No exercício de prerrogativas públicas:

O ato administrativo é regido pelo regime de direito público, isto é, executado debaixo de prerrogativas e limites concedidos pelo ordenamento jurídico, em razão de representar interesses da coletividade (Princípio da supremacia e da indisponibilidade o interesse publico). Quem lhe faça às vezes também esta submetido ao regime de direito público.

Os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, afirmam que o ato administrativo pode ser regido pelo direito público ou direito privado, com fundamento no ato administrativo de império (regido pelo direito público) e ato administrativo de gestão (regido pelo direito privado. Ex: Contrato de locação em que o Poder Público é locatário). Para nós os atos de gestão não são atos administrativos, pois nestes o Estado atua como se pessoa privada fosse. Os atos de gestão, embora sejam atos da Administração, não são atos administrativos.

2.4  Praticada enquanto comando complementar da lei (ato de execução de lei):

Lei é uma palavra equívoca, mas nos atos administrativos refere-se ao conjunto de normas abstratas que tiram seu fundamento direto da Constituição Federal.  Assim, o ato administrativo é aquele praticado enquanto comando complementar de Lei ordinária, Lei complementar, Lei delegada e etc.

Para os autores que consideram ato administrativo de forma ampla, seriam também atos administrativos os atos políticos ou de governo. No nosso conceito de ato administrativo, não entram os atos de governo ou políticos, pois estes são atos complexos, amplamente discricionários, praticados, normalmente pelo Chefe do Poder Executivo, com base direta na Constituição Federal e não na lei. Ex: Sanção; Declaração de guerra e etc. Os atos políticos ou de governo, embora sejam atos da Administração, não são atos administrativos.

2.5  Sempre revisível pelo Poder Judiciário:

Os atos administrativos são sempre revisíveis pelo Poder Judiciário, no que se refere a validade (legalidade) do ato. “A Lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito” (art. 5º, XXXV da CF). 

Fonte: <https://www.google.com.br/search?biw=1366&bih=599&q=atos+administrativos&revid=1032040680&sa=X&ved=0CGEQ1QIoBGoVChMIiaHBr7uFxgIVASuICh0ZCwkt>

 

HORAS EXTRAS NO SERVIÇO PÚBLICO: EXCEÇÃO QUE VIROU REGRA

Quase toda a totalidade das prefeituras municipais praticam uma política salarial fundada no pagamento de horas extras indistintamente a todos os funcionários, de acordo com a conveniência e interesse pessoal do administrador em tratativa com o próprio servidor.

Muitas vezes a concessão de horas extras, que devem ser pagas com acréscimo de 50% sobre a jornada normal, é uma forma que encontra o gestor público de atender a pressão exercida pelo servidor para a recomposição do poder aquisitivo, que a cada mês é corroído pela inflação.

Conquanto justo o pleito dos servidores públicos por melhoria do seu salário, penso que a indiscriminada prática de pagamento de horas extras para esta finalidade, é ilegítima, imoral e danosa para o próprio servidor e não representa nenhuma vantagem prática para a administração.

Pelo contrário, essa política adotada por um bom número de prefeituras, a meu ver é até danosa para o Município, posto que de um lado não protege o funcionário e de outro, pode acarretar uma avalanche de ações judiciais, que acarretarão mais despesas ao erário.

A hora extra só deve ser usada em caráter excepcional e não se tornar uma regra comum de aumento de salário.

O serviço público é de caráter permanente e não pode sofrer solução de continuidade. Neste aspecto, se é necessário estender a jornada para atender a demanda do serviço, seria mais razoável a admissão de mais pessoal, pois fica muito mais oneroso para a administração, manter horas extras continuas e permanentes, uma vez que no final, o servidor que bater as portas do judiciário, acabará obtendo a incorporação daquele valor pago por um período prolongado.

Aumenta desse modo, a insegurança jurídica, vez que muitas vezes ocorrem decisões divergentes, de sorte que alguns funcionários obtém sucesso em sua empreitada e tem incorporado o valor e outros não conseguem, resultando desigualdade de vencimentos entre funcionários de igual atividade, o que não é bom para a administração.

A injustiça salarial só serve para criar conflitos, desmotivação e má qualidade do serviço público.

Na minha modesta opinião, ao invés de se aquinhoar funcionários com horas extras, às vezes fictícias, seria melhor a adoção de uma política de valorização salarial de forma justa, geral e meritória para todos. Mesmo porque o maior patrimônio do funcionário é a previdência, para quando ele se aposentar. O que adianta, hoje, receber horas extras para aumentar provisoriamente o seu poder aquisitivo, se no futuro, receberá um mísero benefício que não atenderá as suas necessidades.

Acredito que gratificações, horas extras na forma de compensação salarial, longe de ajudar a administração ou o funcionário, prejudicam tanto a administração, que assume os encargos e as despesas e prejudica o funcionário, que no final, terá que se sustentar com o mísero benefício da aposentadoria.

 

Fonte: http://mhmeira.blogspot.com/2013/09/horas-extras-no-servico-publico-excecao.html 

 

Bruxo do Cosme Velho

Bruxo do Cosme Velho é um epíteto consagrado a Machado de Assis. O termo ganhou força no meio literário quando Carlos Drummond de Andrade publicou o poema: "A um bruxo, com amor", no qual o poeta fez referência à casa (número 18) da rua Cosme Velho, situada no bairro de mesmo nome, no Rio de Janeiro, onde morou Machado de Assis. O poema toma a casa como ponto de partida, como um passaporte para a proximidade com Machado, e, a partir daí, faz um "passeio" pela obra do autor, do geral ao particular, sem, para tanto, manifestar uma loa ao homenageado, mas uma admiração profunda e respeitosa ao "bruxo".

Fonte: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Bruxo_do_Cosme_Velho>

Maria Bethânia - Como Dizia o Poeta

Como Dizia o Poeta

 Vinicius de Moraes    

Quem já passou
Por esta vida e não viveu
Pode ser mais, mas sabe menos do que eu
Porque a vida só se dá
Pra quem se deu
Pra quem amou, pra quem chorou
Pra quem sofreu, ai

Quem nunca curtiu uma paixão
Nunca vai ter nada, não

Não há mal pior
Do que a descrença
Mesmo o amor que não compensa
É melhor que a solidão

Abre os teus braços, meu irmão, deixa cair
Pra que somar se a gente pode dividir?
Eu francamente já não quero nem saber
De quem não vai porque tem medo de sofrer

Ai de quem não rasga o coração
Esse não vai ter perdão

Direito Administrativo: conceito, fontes, princípios, poderes, estrutura, atos, processo

Por Irene Patrícia Nohara

Conceito

Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios e regras que disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e atividades desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público ¹.

Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos normativos para realização dos fins públicos, sob regime jurídico administrativo (em regra), e por atos passíveis de controle.

A função administrativa é exercida tipicamente pelo Poder Executivo, mas pode ser desempenhada também pelos demais Poderes, em caráter atípico. Por conseguinte, também o Judiciário e o Legislativo, não obstante suas funções jurisdicional e legislativa (e fiscalizatória) típicas, praticam atos administrativos, realizam suas nomeações de servidores, fazem suas licitações e celebram contratos administrativos, ou seja, tomam medidas concretas de gestão de seus quadros e atividades.

Função administrativa relaciona-se com a aplicação do Direito, sendo consagrada a frase de Seabra Fagundes no sentido de que “administrar é aplicar a lei de ofício”. A expressão administração pública possui, segundo Di Pietro ², no entanto, dois sentidos:

• o sentido subjetivo, formal ou orgânico: em que é grafada com letras maiúsculas, isto é, Administração Pública, e que indica o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado; e
• o sentido objetivo, em que o termo é grafado com minúsculas (administração pública), sendo usado no contexto de atividade desempenhada sob regime de direito público para consecução dos interesses coletivos (sinônimo de função administrativa).

Fontes

São fontes do Direito Administrativo:

• os preceitos normativos do ordenamento jurídico, sejam eles decorrentes de regras ou princípios, contidos na Constituição, nas leis e em atos normativos editados pelo Poder Executivo para a fiel execução da lei;
• a jurisprudência, isto é, reunião de diversos julgados num mesmo sentido. Se houver Súmula Vinculante, a jurisprudência será fonte primária e vinculante da Administração Pública;
• a doutrina: produção científica da área expressa em artigos, pareceres e livros, que são utilizados como fontes para elaboração de enunciados normativos, atos administrativos ou sentenças judiciais;
• os costumes ou a praxe administrativa da repartição pública.

Ressalte-se que só os princípios e regras constantes dos preceitos normativos do Direito são considerados fontes primárias. Os demais expedientes: doutrina, costumes e jurisprudência são geralmente fontes meramente secundárias, isto é, não vinculantes; exceto no caso da súmula vinculante, conforme sistemática criada pela Emenda Constitucional nᵒ 45/04, que é fonte de observância obrigatória tanto ao Poder Judiciário, como à Administração Pública direta e indireta, em todos os níveis federativos.

Princípios

Segundo Alexy ³, princípios são mandamentos de otimização, que se caracterizam pelo fato de poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta para o cumprimento do princípio depende: (a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das circunstâncias concretas; e (b) das possibilidades jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às Constituições, ganhando status de normas jurídicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como pautas supletivas das lacunas do ordenamento, conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são só sugestões interpretativas, pois eles têm caráter vinculante, cogente ou obrigatório ⁴.

São princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 da Constituição:

• legalidade;
• impessoalidade;
• moralidade;
• publicidade; e
• eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98.

A legalidade administrativa significa que a Administração Pública só pode o que a lei permite. Cumpre à Administração, no exercício de suas atividades, atuar de acordo com a lei e com as finalidades previstas, expressas ou implicitamente, no Direito.

Impessoalidade implica que os administrados que preenchem os requisitos previstos no ordenamento possuem o direito público subjetivo de exigir igual tratamento perante o Estado. Do ponto de vista da Administração, a atuação do agente público deve ser feita de forma a evitar promoção pessoal, sendo que os seus atos são imputados ao órgão, pela teoria do órgão.

Publicidade é o princípio básico da Administração que propicia a credibilidade pela transparência. Costuma-se diferenciar publicidade geral, para atos de efeitos externos, que demandam, como regra, publicação oficial; de publicidade restrita, para defesa de direitos e esclarecimentos de informações nos órgãos públicos.

Moralidade é o princípio que exige dos agentes públicos comportamentos compatíveis com o interesse público que cumpre atingir, que são voltados para os ideais e valores coletivos segundo a ética institucional.

Eficiência foi um princípio introduzido pela Reforma Administrativa ⁵ veiculada pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98, que exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades públicas.

Além dos princípios constitucionais, existem princípios que foram positivados por lei, como, por exemplo, no âmbito federal, também se extraem do art. 2ᵒ da Lei nᵒ 9.784/99: finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público.

Poderes

Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerrogativas ou poderes. Conforme clássica exposição de Celso Antônio Bandeira de Mello ⁶, tais poderes são poderes-deveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de satisfação dos interesses públicos ou da coletividade.

São poderes administrativos:

• o discricionário;
• os decorrentes da hierarquia;
• o disciplinar;
• o normativo; e
• o de polícia.

Poder discricionário é a prerrogativa que tem a Administração de optar, dentre duas ou mais soluções, por aquela que, segundo critérios de conveniência e oportunidade, melhor atenda ao interesse público no caso concreto. Entende-se, no geral, que vinculação ⁷ não é propriamente um poder, mas uma sujeição da Administração ao império da lei.

Da hierarquia, decorrem os seguintes poderes: ordenar atividades, controlar ou fiscalizar as atividades dos subordinados, rever as decisões, com a possibilidade de anular atos ilegais ou de revogar os inconvenientes e inoportunos, com base na Súmula 473/STF, punir ou aplicar sanções disciplinares, avocar ou chamar para si atribuições, delegar e editar atos normativos internos.

Poder disciplinar é o que compete à Administração para apurar supostas infrações funcionais e, se for o caso, aplicar as sanções administrativas. Ele abrange tanto as relações funcionais com os servidores públicos, como às demais pessoas sujeitas à disciplina da Administração Pública ⁸.

Poder normativo envolve a edição pela Administração Pública de atos com efeitos gerais e abstratos, como decretos regulamentares, instruções normativas, regimentos, resoluções e deliberações. Poder regulamentar é, portanto, uma espécie de poder normativo.

Poder de polícia consiste “na atividade de condicionar e restringir o exercício dos direitos individuais, tais como propriedade e a liberdade, em benefício do interesse público” ⁹. São atributos do poder de polícia: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.

Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre entes da Administração Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da Administração Direta compreendem as pessoas jurídicas políticas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais pessoas pelo fenômeno da desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles ¹⁰, a repartição de funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma administração, sem quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de desconcentração são:

• em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de assuntos determinados, como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da Saúde, da Educação etc.
• em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade, como, por exemplo, diretoria, chefias etc.
• pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela localização da repartição, como nas administrações regionais das Prefeituras.

Já os entes da Administração Indireta são constituídos por descentralização por serviços, em que o Poder Público cria ou autoriza a criação por meio de lei de pessoa jurídica de direito público ou privado e a ele atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, conforme sistemática do art. 37, XIX, da Constituição.

Integram a Administração Indireta: as autarquias, as fundações, as sociedades de economia mista, as empresas públicas e mais recentemente as associações públicas constituídas pelos consórcios públicos, conforme tratamento dado pela Lei nᵒ 11.107/2005.

Ato administrativo

Considera-se ato administrativo, segundo Di Pietro, a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância de lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle do Poder Judiciário ¹¹.

Tendo em vista o regime jurídico administrativo, os atos administrativos possuem os seguintes atributos:

• presunção de legitimidade e veracidade;
• imperatividade, pois se impõem aos seus destinatários, independentemente de sua concordância;
• autoexecutoriedade, podendo a Administração como regra executar suas decisões, sem a necessidade de submetê-las previamente ao Poder Judiciário.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro ainda fala em um quarto atributo do ato administrativo, qual seja: a tipicidade, que demanda que eles correspondam a figuras estabelecidas em lei, o que afasta da seara do Direito Administrativo a presença de atos inominados.

São espécies de atos administrativos, segundo conhecida classificação de Hely Lopes Meirelles ¹²:

• negociais, que visam à concretização de negócios jurídicos públicos ou de atribuição de certos direitos e vantagens aos particulares, como as licenças e autorizações;
• normativos, os quais consubstanciam determinações de caráter geral para a atuação administrativa, como ocorre nos regimentos e deliberações;
• enunciativos, que atestam uma situação existente, por exemplo, nos atestados, certidões, pareceres e votos;
• ordinatórios, que ordenam a atividade administrativa interna. Por exemplo: em instruções, circulares e ordens de serviço;
• punitivos, que contém sanção imposta pela Administração, como: imposição de multa administrativa, interdição de atividade e punição de servidores públicos.

A doutrina geralmente extrai, com variações, os seguintes elementos dos atos administrativos: sujeito (associado à competência, conforme classificação extraída da Lei de Ação Popular); objeto, forma, motivo e finalidade.

Além da existência dos elementos, o ato administrativo para ser válido deve obedecer a requisitos de validade, ou seja: (1) o sujeito deve ser capaz e competente; (2) o objeto deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e de acordo com a moralidade; (3) se houver exigência específica de determinada forma, sua observância é obrigatória; (4) o motivo deve ser existente e adequado ¹³; e (5) a finalidade deve ser prevista em lei e de acordo com o interesse público.

Atos administrativos que possuam vícios insanáveis deve ser anulados, ao passo que os vícios sanáveis admitem, a critério da Administração Pública, a convalidação. Se não for mais conveniente e oportuna a manutenção do ato que não contempla direito ao particular, é possível a sua revogação.

Trata-se do conteúdo da Súmula nᵒ 473 do STF, segundo a qual:

a administração pública pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Processo administrativo

A diferença entre processo e procedimento é polêmica na doutrina. O termo processo advém do latim procedere, que significa curso ou marcha para frente. Trata-se de um conjunto sequencial de ações que objetivam alcançar determinado fim.

Entende-se que enquanto o processo é o conjunto de atos coordenados para a obtenção de um provimento individualizado, procedimento é o modo de realização do processo, ou seja, o rito processual ¹⁴, sendo os conceitos de processo e procedimento inter-relacionados.

No âmbito administrativo, a Administração atua quase sempre por meio de processos, que são encadeamentos de atos, sendo exigência constitucional que sejam recheados de oportunidade de defesa e de contraditório antes da edição da decisão final, isto é, do ato administrativo final do procedimento.

Como disciplina genérica do processo administrativo na esfera federal há a Lei nᵒ 9784/99, que estabelece “normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta”. A Lei de Processo Administrativo ¹⁵ aplica-se subsidiariamente às regras contidas em leis que preveem procedimentos específicos, a exemplo da lei de licitações, ao estatuto dos servidores, ao código de propriedade industrial, à lei de defesa da concorrência, ao tombamento e à desapropriação.

Referências bibliográficas e notas:

1. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 6.
2. [1]DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 49.
3. ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de Ernesto Garzón Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002. p. 83.
4. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 54.
5. Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver. NOHARA, Irene Patrícia. Reforma Administrativa e burocracia: impacto da eficiência na configuração do Direito Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. Passim.
6. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 71.
7. Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder vinculado. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 120.
8. Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 94.
9. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 137.
10. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 752.
11. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 196.
12. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 181.
13. NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo: Atlas, 2004. p. 49.
14. Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 691.
15. NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo: Lei nᵒ 9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas, 2009. p. 20.

 Fonte: <http://www.infoescola.com/direito/direito-administrativo/>